Dr P. DUPREZ

Introduction

Ce sont les professions libérales elles-mêmes qui, en prenant de la consistance, ont pris l'initiative de se doter de normes de conduite auxquelles les tenants de la profession se soumettent volontairement.

L'Ordre professionnel est un instrument qui a pour mission de réguler les comportements spécifiques d'une catégorie professionnelle et, par voie de conséquence, de sanctionner les écarts et manquements.

Chaque Ordre professionnel élabore sa déontologie, théorie des devoirs, dont les règles peuvent être plus strictes que les normes de conduite qui relèvent du droit commun applicable à tout un chacun.

Le respect de la déontologie est assuré et les manquements sanctionnés par une autorité : le juge disciplinaire.

L'action du juge disciplinaire est réglée par le droit disciplinaire.

L'action disciplinaire a pour objet d'assurer le bon fonctionnement de la profession, plus que ne pourrait le faire le juge de droit commun. Le droit disciplinaire se développe parallèlement et indépendamment du droit civil et du droit pénal. Il veille au respect de l'intérêt général au sein d'un ordre juridique partiel. Le droit disciplinaire étant indépendant du droit civil et du droit pénal, il est parfaitement admissible qu'un même fait puisse donner lieu à des sanctions civiles ou pénales mais également disciplinaires.

Les instances européennes consacrent cette situation (résolution du Parlement européen : P5 TA-PROV(2003) 0572) et soulignent le rôle d'intérêt public que remplissent les professions libérales et l'importance du droit disciplinaire qui en garantit le fonctionnement adéquat.

L'Ordre des médecins a été institué par la loi du 25 juillet 1938. En raison de la seconde guerre mondiale, cette loi n'est pas entrée en application avant 1947. L'Ordre des médecins est actuellement régi par l'Arrêté Royal n° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins (Loi du 25 juillet 1938 (M.B. 13 août 1938) et A.R. du 10 novembre 1967 (M.B. 14 novembre 1967).

La mission disciplinaire des Conseils provinciaux ressort de l'article 6, 2° de l'arrêté royal n° 79, mais aussi de l'article 38 §3 de l'arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l'exercice de l'art de guérir.

La procédure disciplinaire médicale au niveau du Conseil provincial

1. Compétences

(A.R. n° 79 du 10 novembre 1967 - Art. 6)

Chaque médecin en exercice en Belgique est soumis à l'autorité et à la juridiction de l'Ordre des médecins, plus précisément à celle du Conseil provincial au tableau duquel ce médecin est inscrit.

Le Conseil provincial est chargé de veiller au respect des règles de la déontologie médicale et au maintien de l'honneur, de la discrétion, de la probité et de la dignité des médecins qui sont sous son autorité et sa juridiction.

Pour remplir cette mission de surveillance, les Conseils provinciaux sont chargés de réprimer disciplinairement les fautes commises par des médecins dans l'exercice de leur profession où à l'occasion de celui-ci, ainsi que les fautes graves commises en-dehors de l'activité professionnelle, lorsque ces fautes sont de nature à entacher l'honneur ou la dignité de la profession.

Un Conseil provincial peut agir soit d'office, soit sur requête, soit sur plainte. Une requête peut émaner du Conseil national, du Ministre qui a la santé publique dans ses attributions, du Procureur du Roi ou de la Commission médicale provinciale.

Enfin, le Conseil provincial peut agir sur plainte d'un médecin ou d'un tiers.

Les juridictions disciplinaires ne peuvent statuer qu'après un débat contradictoire, dans le respect des droits de la défense, par une décision motivée pouvant être soumise à des instances successives. Ces décisions ont autorité de chose jugée dans les limites de la compétence attribuée par le législateur.

2. Le plaignant

La justification du droit disciplinaire est d'établir et de maintenir, dans l'intérêt général, les règles du bon exercice de la profession. Le droit disciplinaire n'a donc pas pour but la protection directe des intérêts des particuliers. Il ne donne pas au plaignant la possibilité d'exiger une indemnisation matérielle ou morale ou une sanction. En effet, les intérêts des particuliers sont protégés par le droit pénal et le droit civil.

Si les particuliers signalent au Conseil de l'Ordre les faits dont ils ont été victimes, c'est parce qu'ils souhaitent que le Conseil de l'Ordre veille à un meilleur exercice de la profession et que les faits dont ils ont été victimes soient sanctionnés disciplinairement.

3. Le médecin mis en cause

Le droit disciplinaire des praticiens d'une profession par excellence centrée sur l'humain doit, dans son exercice, être respectueux de la personne humaine.

Ainsi, lorsqu'une plainte est adressée au Conseil de l'Ordre, son contenu et l'identité de son auteur sont immédiatement communiqués au médecin concerné afin de lui permettre de faire connaître sa version des faits. Les plaintes anonymes sont systématiquement écartées.

Chaque dossier ainsi constitué fait l'objet d'un examen approfondi, à l'issue duquel le Conseil décide soit de classer l'affaire soit d'entamer une procédure.

Aux médecins faisant l'objet d'une procédure disciplinaire, la législation offre les garanties suivantes (Le droit disciplinaire des ordres professionnels – CUP 11/2004 Vol. 74 - Ed. LARCIER - p. 107. Le droit de défense dans la jurisprudence de la Cour de cassation (1990-2003), point 5 – Discours prononcé par Mr J. du JARDIN, Procureur général près la Cour de cassation, à l'audience solennelle de rentrée du 1er septembre 2003) :

• la participation d'un magistrat lors de l'instruction préparatoire et des débats;
• le médecin doit être informé dans le plus bref délai de l'ouverture d'une enquête disciplinaire à sa charge;
• des garanties quant à l'emploi des langues;
• le droit de récusation contre les membres des Conseils provinciaux;
• le droit de demander le dessaisissement du juge;
• le droit pour lui et ses conseils de prendre connaissance du dossier disciplinaire;
• le droit de se faire assister par un ou plusieurs conseil(s) médecin(s) ou avocat(s);
• les décisions disciplinaires doivent être motivées.

4. Le principe de loyauté / devoir de collaboration

(Le droit disciplinaire des ordres professionnels – CUP 11/2004 Vol. 74 - Ed. LARCIER - p. 109. Site du Conseil national. Le contrôle de légalité exercé par la Cour de cassation sur la justice disciplinaire au sein des ordres professionnels - Mr J. du JARDIN - p. 33 - ).

La différence fondamentale entre le droit commun et le droit disciplinaire est que dans le droit disciplinaire médical, on attend toute la vérité de la bouche du médecin poursuivi. Celui-ci a le devoir de collaborer à l'instruction. Il doit la vérité à ses pairs devant lesquels il comparaît. Il ne peut ni se taire, ni dissimuler certains faits. Il ne peut invoquer le secret professionnel, sauf en ce qui concerne les confidences du patient. Dans la pratique, le devoir de collaboration se traduit notamment par la communication de documents ou dossiers médicaux.

En droit commun, on attend de l'enquête et donc de tiers, d'établir la matérialité des faits. Dans le chef du prévenu, existe le droit au silence tel que reconnu par la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme, qui établit le droit pour l'individu de se défendre et de ne pas s'auto-accuser.

L'obligation de collaboration faite au médecin s'oppose à la publicité des débats. Elle a pour corollaire que le contenu d'une sanction ne sera divulgué ni au plaignant, ni à des tiers, même juge pénal ou civil susceptible de fonder son jugement sur l'affaire jugée en disciplinaire. Dans le cas contraire, il y aurait une violation flagrante des droits de la défense.

5. Le déroulement de la procédure

(A.R. n° 79 du 10 novembre 1967 - Art. 20 et suivants. A.R. du 6 février 1970 – Art. 24 et suivants. La médecine et le droit – H. NYS - Ed. Kluwer - p. 82 § 6. Le droit disciplinaire des ordres professionnels - CUG 11/2004 VoL. 74 - p. 97 et suivantes).

La décision d'entamer une procédure disciplinaire est prise par le Bureau, soit d'office, soit à la requête du Conseil national, du Ministre qui a la Santé publique dans ses attributions, du Procureur du Roi ou de la Commission médicale provinciale, soit sur plainte d'un médecin ou d'un tiers.

Le Bureau peut décider de mettre à l'instruction un médecin quand des éléments suffisants indiquent qu'une faute déontologique a pu être commise. Il peut aussi demander des renseignements complémentaires soit au plaignant, soit au médecin visé par la plainte ou même à toute personne ou organisme susceptible de l'éclairer. Il peut enfin décider de classer sans suite lorsque les éléments sont particulièrement faibles ou lorsque la plainte ne concerne en rien à la déontologie.

En cas de plainte, le Bureau s'efforce, lorsque c'est possible, d'amener l'accord des parties et dresse éventuellement un procès-verbal de conciliation.

En cas de mise à l'instruction, le Bureau décide d'instruire lui-même ou constitue une commission en désignant un ou deux membres du Conseil chargés d'entendre, en présence d'un magistrat-assesseur, le médecin incriminé, le plaignant ainsi que les éventuels témoins.

Le médecin faisant l'objet d'une instruction en est prévenu par un courrier qui lui indique brièvement l'objet de celle-ci.

Il peut demander que des témoins de son choix soient entendus. Il peut solliciter une mesure d'instruction. La commission apprécie l'opportunité de faire droit à cette demande.

L'instruction se fait à charge et à décharge.

La commission d'instruction procède à tout devoir utile à la recherche de la vérité.

Le Bureau désigne un rapporteur au sein de cette commission d'instruction.

Quand l'instruction est terminée, le Bureau ou le rapporteur fait rapport au Conseil.

Après audition du rapport comportant exclusivement l'exposé des faits, le Conseil de mise en prévention statue sur les suites à donner : soit l'inculpation et la comparution en audience disciplinaire du médecin intéressé, soit le classement sans suite de l'affaire, soit un complément d'information. Enfin, le Conseil peut inviter le Président à adresser, soit verbalement, soit par écrit, une admonestation paternelle au médecin intéressé. Le rapporteur n'assiste pas au délibéré.

A ce stade, le médecin mis en cause n'est pas convoqué.

Si le Conseil décide qu'il y a lieu de poursuivre, la citation à comparaître contenant les griefs mis à charge est adressée au médecin en cause par lettre recommandée, quinze jours au moins avant la date de la séance.

Les pièces de l'instruction sont mises à la disposition du médecin inculpé, au moins quinze jours avant l'audience disciplinaire. Le médecin ou son conseil peuvent obtenir du secrétariat la copie d'une ou plusieurs pièce(s) du dossier.

Le Conseil fait convoquer les témoins, soit à la demande de la défense, soit si leur audition lui apparaît utile.

Le médecin doit, en principe, comparaître en personne. Il peut se faire assister d'un ou de plusieurs conseil(s) choisi(s) parmi les membres de l'Ordre des avocats ou inscrits à l'Ordre des médecins de Belgique. Exceptionnellement, il peut, à ses risques et périls, se faire représenter par un avocat (Cass.16 mars 1999 et 4 septembre 2001).

Lors de la séance du Conseil de jugement, après la lecture de la citation puis du rapport d'instruction et l'audition des témoins éventuels, le médecin inculpé est interrogé par les conseillers et le magistrat-assesseur, par l'intermédiaire du Président qui dirige les débats. Les questions posées ne peuvent porter que sur les faits repris dans la citation.

L'avis du délégué au Conseil national est sollicité. La parole revient en dernier lieu à la défense, après quoi le Président clôt les débats.

Les instructeurs, le médecin poursuivi (et son défenseur) ainsi que le délégué au Conseil national se retirent et le Conseil délibère sur la décision à prendre : acquittement ou sanction disciplinaire. Cette décision doit être clairement motivée.

Le vote est secret. Les décisions disciplinaires se prennent à la majorité simple ou à la majorité des deux tiers dans les cas prévus à l'A.R. n° 79 du 10 novembre 1967. L'abstention n'est pas admise.

Si le médecin ne comparaît pas à l'audience disciplinaire, après y avoir été régulièrement appelé, il peut être condamné par défaut.

6. Les sanctions

Contrairement au droit pénal, il n'existe pas en droit disciplinaire de liste exhaustive des infractions susceptibles d'être sanctionnées.

En ce qui concerne les peines à appliquer, le Conseil ne peut infliger d'autres sanctions que celles visées à l'article 16, alinéa 1 de l'arrêté royal n° 79 relatif à l'Ordre des médecins. Celles-ci sont : l'avertissement, la censure, la réprimande, la suspension du droit d'exercer l'art médical pendant un terme qui ne peut excéder deux années et la radiation du tableau de l'Ordre. Il n'est inscrit nulle part à quelles infractions disciplinaires les différentes sanctions correspondent. Si les Conseils de l'Ordre ne peuvent prononcer que les sanctions disciplinaires prévues par la loi, ils déterminent souverainement le degré de la peine, sous réserve du contrôle par la Cour de cassation de l'exigence de la proportionnalité (elle vérifie que l'autorité disciplinaire n'a pas infligé une sanction manifestement excessive).

Contrairement au droit pénal, le condamné qui va en appel pourrait voir sa sanction aggravée par le Conseil d'appel.

7. Voies de recours

7.1 Opposition

Le médecin peut faire opposition à une décision rendue par défaut, ceci par lettre recommandée adressée au Président du Conseil au sein duquel la décision a été prise, dans le délai de quinze jours à partir de la notification de la décision. L'affaire est, dans ce cas, ramenée devant le Conseil qui a rendu la décision; le droit d'opposition ne peut être exercé qu'une seule fois.

7.2 Appel

Le droit d'appel peut être exercé par le médecin concerné, par lettre recommandée adressée au Président du Conseil au sein duquel la décision a été prise, dans le délai de quinze jours à partir de la notification de la décision. L'appel peut aussi être exercé par le magistrat-assesseur du Conseil provincial ou par le Président du Conseil national conjointement avec l'un des Vice-Présidents, dans le délai de trente jours après la notification.

L'appel suspend l'exécution de la décision du Conseil provincial. L'appel est notifié par le médecin concerné au Président du Conseil provincial qui en avertit le Président du Conseil national et transmet l'acte au Conseil d'appel concerné. Il y a deux Conseils d'appel : un pour chaque rôle linguistique.

Le Conseil d'appel connaît l'ensemble de la cause, donc il recommence la procédure depuis l'instruction. Il peut aggraver (Cass. 30 novembre 1990. Pas., 1991 N° 173) la sanction disciplinaire et ceci, même lorsque c'est le médecin qui interjette appel.

Cette décision du Conseil d'appel est rendue publiquement, sauf si le médecin poursuivi a renoncé volontairement à la publicité (A.R. n° 79 du 10 novembre 1967, art. 24).

7.3 Pourvoi en cassation

Les décisions rendues en dernier ressort par les Conseils provinciaux ou par les Conseils d'appel peuvent être déférées à la Cour de cassation, soit par le médecin concerné, soit par le ministre qui a la Santé publique dans ses attributions, soit par le Président du Conseil national, conjointement avec un Vice-Président.

Un pourvoi en cassation n'est possible que pour contravention à la loi ou violation des formes soit substantielles soit prescrites à peine de nullité.

Le pourvoi en cassation suspend l'exécution de la décision disciplinaire.

En cas de cassation, la cause est renvoyée, soit devant le Conseil provincial, soit devant le Conseil d'appel autrement composé.

7.4 Exécution de la peine

L'exécution d'une sanction disciplinaire devenue définitive prend cours à l'expiration du délai de trente jours francs à partir de la notification au médecin de cette décision ou, le cas échéant, de celle de l'arrêt rejetant le pourvoi en cassation.

Toutes décisions relatives à la limitation de l'exercice de l'art de guérir fixent la date à partir de laquelle ces décisions sortent leurs effets.

Le médecin condamné à une suspension d'exercice de l'art médical ne peut se faire remplacer.

La décision définitive emportant la suspension du droit d'exercer l'art de guérir ou la radiation est communiquée à la Commission médicale provinciale, au ministre ayant la Santé publique dans ses attributions, au Procureur général près la Cour d'appel, auxquels il appartient de prendre les mesures de contrôle.

En guise de conclusion

Il est indispensable que celui qui fait l'objet de sanctions disciplinaires se voie préciser de façon claire, par l'organe de poursuite, le manquement reproché et ceci, sans ambiguïté, pour qu'il puisse assurer sa défense mais aussi pour que la sentence rendue puisse avoir des vertus éducatives ou pédagogiques vis-à-vis des autres membres de la profession.

Il est vrai que souvent, la formulation des griefs est plus morale que juridique, les textes se référant à l'honneur de la fonction, à la dignité et à la probité. Néanmoins, le Code de déontologie prescrit aussi des comportements précis; ceux-ci définissent, a contrario, les fautes disciplinaires.

Il reviendra au juge disciplinaire de préciser ce qu'il retient comme faute et de décider de la peine.

L'absence d'un catalogue précis des infractions susceptibles d'être retenues et d'une tarification tout aussi précise des peines pouvant les sanctionner est certainement ressenti comme un facteur d'insécurité pour le médecin concerné, voire d'arbitraire de la part de l'autorité. Il faut cependant admettre qu'au sein d'une profession déterminée, ici médicale, il n'est pas possible d'établir une liste exhaustive des devoirs professionnels et des fautes ou manquements à ces devoirs. Et encore, ne faudrait-il pas oublier les fautes commises en dehors de l'exercice de l'activité professionnelle et qui y porteraient atteinte.

Le risque existe donc d'une intervention toujours plus grande du judiciaire, imposant des normes et, partant, son autorité.

La vraie bonne solution serait de donner au droit disciplinaire plus de possibilités normatives pour plus de sécurité juridique, permettant d'éviter la constitution de chapelles où risquent de se développer arbitraire et sectarisme, mais aussi in fine au bénéfice de l'intérêt général.

Dr Pierre DUPREZ, Rédacteur en Chef.

L'auteur remercie Monsieur D. HOLSTERS, Président du Conseil national de l'Ordre des médecins, pour lui avoir donné la possibilité de lire un manuscrit qu'il prépare : "Strafrecht en Tuchtrecht".

Il recommande la lecture de l'ouvrage : "Le droit disciplinaire des ordres professionnels" CUP 11/2004 Vol. 74 sous la coordination de P. CORVILAIN – Ed. LARCIER.